Fin ny grundbog for international konfliktløsning

Danmark har fået sin første lærebog om international konfliktløsning, skrevet af danske forskere. Det er glædeligt, men manglen skyldtes at freds- og konfliktforskningen herhjemme stort set blev stoppet i 2002 under Ander Fogh Rasmussens opgør med smagsdommere. De senere år har der dog været fornyet interesse for emnet på danske universiteter, og den nye bog skal være med til at genoplive freds- og konfliktforskning inden for international politik.

Lærebogen er kompetent skrevet af Jørn Boye Nielsen (bestyrelsesformand for Rådet for International Konfliktløsning). Isabel Bramsen (Ph.d. stipendiat hos Centre for Resolution of International Conflicts) og professor Vibeke Vindeløv (professor i konfliktmægling ved Københavns Universitet).

Den er overskueligt bygget op først med konfliktløsningens historie og grundbegreber. Dernæst belyses den såkaldte konfliktcirkel systematisk i midterdelen fra konflikteskalering over vold til forebyggelse, og så ned ad de-eskaleringstrappen mod fredsskabelse og forsoning. Bogen afsluttes med en gennemgang af relevante temaer som religion, medier, køn og globalt ansvar i forhold til konflikter.

Grundlaget for bogen er en forståelse om at konflikt er et livsvilkår, og at fred både må være målet og vejen igennem dem. Samt at færdighed i konstruktiv konfliktløsning er nødvendig, men ikke opstår af sig selv. Bogen fortæller også om den mulige etablering af en stabil fredskultur på den anden side af konflikten, når fjendebilleder og frygt er overvundet. Om forsoningsprocesser, hvor krænkelser gensidigt anerkendes, og om forholdet mellem tilgivelse og magtforhold. Samt problemet med at vore virkelighedsbilleder forvrides gennem mediernes enøjede vinkling, hvor konflikter overvejende kommenteres af militærpersoner.

Bogen rummer en meget omfattende litteraturliste, men desværre ikke et index til nemme opslag - den elektroniske udgave er dog søgbar. Bogens systematiske opbygning gør den nem at overskue, og dens mange grafer, eksempler og faktabokse hjælper til forståelsen. Den er ikke proppet med fremmedord, og begreberne forklares undervejs. Selv om den primært er skrevet som en lærebog, er den letlæst - herunder kan læses et uddrag til bedømmelse.

International Konfliktløsning. Samfundslitteratur 2016. 260 sider. 295,-

---

FN og ansvaret for at beskytte civile

Af Isabel Bramsen, Jørn Boye Nielsen og Vibeke Vindeløv
(Forkortet uddrag fra bogen International Konfliktløsning.)


På baggrund af 1990ernes massakrer talte FNs generalsekretær Kofi Annan (1997-2006) meget stærkt og indtrængende for en ny verdensorden, hvor alt blev gjort for at hindre fortidens ugerninger og sætte kraftigt ind for beskyttelse af civilbefolkningerne. Til en konference i England i 1998 erklærede han således: "State frontiers ... should no longer be seen as a watertight protection for war criminals or mass murderers".

I år 2000 sagde Annan i sin Millennium Report til FNs Generalforsamling, uden tvivl henvendt til de lande, som satte deres suverænitet over alt andet: "... if humanitarian intervention is, indeed, an unacceptable assualt on sovereignty, how should we respond to Rwanda, to Srebrenica - to gross and systematic violations of human rights that offend every precept of our common humanity?"

Han kritiserede således den manglende mulighed for at gribe ind med henvisning til staternes ret til national suverænitet. Efter hans opfattelse måtte menneskerettigheder og civilbefolkningens interesser komme i første række.

I 2000 tog den canadiske regering initiativ til en "International Commission on Intervention and State Sovereignty". ICISS præsenterede deres rapport i 2001 med titlen "The Responsibility to Protect" - senere forkortet til R2P. Hovedprincippet er, at suverænitet i sig selv rummer ansvarlighed, hvilket betyder statens ansvarlighed for at beskytte borgerne. Kan staten ikke beskytte borgerne mod grove menneskerettighedskrænkelser, må princippet om ikkeintervention vige for princippet om internationalt ansvar for at beskytte og i sidste ende tillade international intervention. Ansvaret for at beskytte (R2P) udmønter sig i tre pligter:

1. Pligten til at forebygge - adressere de underliggende årsager og de menneskelige fejl, der ligger til grund for konflikter.
2. Pligten til at handle.
3. Pligten til at genopbygge - især efter militære interventioner og konflikter.

Ifølge rapporten er forebyggelse den vigtigste dimension. Forebyggelsesmulighederne skal altid være udtømte, før intervention påtænkes. Principperne for militære interventioner er ifølge rapporten:

1. Der skal være den rigtige hensigt. Interventionen må ikke være motiveret af andre intentioner end at standse og forhindre menneskelig lidelse.
2. Det skal være den sidste mulighed. Alle andre løsninger må være afprøvet og forsøgt.
3. Der skal bruges midler efter situationen. Omfanget, varigheden og intensiteten af en planlagt militær intervention skal være holdt på et minimum for at sikre menneskers beskyttelse.
4. Der skal være en rimelig udsigt til at lykkes med at standse eller hindre krænkelserne.
5. FNs Sikkerhedsråd er det bedste og mest velegnede organ til at sikre bemyndigelse til militære interventioner.
6. Lykkes det ikke Sikkerhedsrådet at nå til enighed, skal der indkaldes til en ekstraordinær session i Generalforsamlingen i overensstemmelse med "Uniting for peace"-proceduren. Det er også en mulighed at undersøge, om regionale organisationer kan påtage sig opgaven.
7. Som en sidste mulighed tales om "interesserede stater", der kunne handle i situationen.

I 2005 holdt FN et historisk verdenstopmøde, hvor det største antal statsoverhoveder og statsministre nogensinde deltog. I sluterklæringen, der er et dokument på 38 sider, vies to paragraffer til R2P. I dag er dette dokument det retningsgivende og afgørende i R2P-normen i FN-systemet. I §138-139 siges følgende:

1. En stat har pligt til at beskytte sin befolkning mod folkedrab, krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden og etnisk udrensning. De tre førstnævnte områder dækkes af internationale konventioner, dog ikke etnisk udrensning.
2. Det internationale samfund og FN skal hjælpe stater med at udøve dette ansvar, hvis de ikke selv formår det.
3. Staterne skal hjælpe FN med at etablere en kapacitet til tidlig varsling.
4. Det internationale samfund har et ansvar for gennem FN at bruge diplomatiske, humanitære og andre fredelige midler til at beskytte befolkninger mod de fire områder, der er nævnt i punkt i.
5. Hvor der er behov for at bruge militære midler, skal beslutningen altid gå gennem Sikkerhedsrådet og være i overensstemmelse med FN-pagten.

Det nye i forhold til ICISS-rapporten er, at alle FNs medlemslande omfattes af topmødeerklæringen, som er nævnt ovenfor. Landene besluttede desuden, hvornår der kan interveneres med belæg i R2P (folkedrab, krigsforbrydelse, etnisk udrensning, forbrydelser mod menneskeheden), og at en militær intervention altid skal besluttes i FNs Sikkerhedsråd i overensstemmelse med FN-pagten og folkeretten.

Definitionen af, hvad R2P omfatter, er udvidet i forhold til ICISS-rapporten, men indskrænket med hensyn til spørgsmålet om, hvordan der kan foretages interventioner, idet dette kun kan ske via FNs Sikkerhedsråd. Det kan diskuteres, hvornår R2P er blevet anvendt første gang. Konflikterne i Kenya 2007-2008 og Elfenbenskysten 2011 bruges sædvanligvis som eksempler på første anvendelse:








En række forhold vedrørende vedtagelsen af interventionen i Libyen skal nævnes. Man havde ikke afprøvet de ikkemilitære muligheder, før man satte bombningerne i gang. Det står i FNs bemyndigelse til R2P princippet, at " ... diplomatic, humanitarian and other peaceful means " skal anvendes i forbindelse med løsning af krænkelser af civilbefolkninger, før militære midler anvendes. Det korte tidsrum fra starten af de første demonstrationer i Libyen (15. februar, 2011) til vedtagelsen af FN-resolution 1973 (17. marts 2011) om indgreb over for Libyen vakte forundring i FN-kredse.

Under debatten om resolution 1973 udtalte den indiske FN-repræsentant Manjeev Singh Puri om hastværket i forbindelse med beslutningen: "... todays resolution was based on very little clear information, including a lack of certainty regarding who was going to enforce the measures. There must be certainty that negative outcomes were not likely before such wide ranging measures were adopted ".

Derfor undlod vigtige nationer som Indien, Kina, Tyskland, Brasilien og Rusland i Sikkerhedsrådet at stemme for resolutionen, der dog blev vedtaget af de øvrige ti lande, herunder USA, Frankrig og Storbritannien.

Resolution 1973 gav meget vide rammer for interventionen, idet den bemyndigede " til at bruge alle nødvendige midler ", dog ikke indsættelse af soldater på jorden. I en analyse fra Ottawa Universitet skriver Alexandra Shirokova: " ... NATO unilaterally redefined the operation as a political battle against Gaddafi".

Når Rusland og Kina ikke vil give mandat til indgreb i Syrien i dag, er det formentlig begrundet i de negative erfaringer, som de oplevede som en bevidst vestlig plan for regimeændring i Libyen. Dette må FN lide under i dag.

Hans von Sponeck, der har haft en lang karriere i FN, bl.a. som vicegeneralsekretær, siger således meget skarpt om Libyen og R2P: " Responsibility to protect, as proposed at the UN Summit 2005, ultimately turned into 'irresponsibility to protect' - Iraq, Libya and Syria are good examples. The dishonest use of responsibility to protect in the case of Libya illustrates why the international R2P distrust has remained so strong".

Interventionen i Libyen, der med militære midler (bombninger) ender i en regimeforandring, får fire fatale konsekvenser:

• Et vigtigt FN-princip, R2P, sættes i miskredit i store dele af verden.
• BRIC-landene (Brasilien, Rusland, Indien og Kina) støttede ikke resolutionen, men undlod at stemme. Ruslands mistillid til det, de ser som den vestlig dominerede verdensorden, tog fast form her.
• Stormagtssamarbejdet led et knæk her, som siden ses i det manglende samarbejde i FN, f.eks. om Syrien-konflikten.

Regimeændringen forårsagede et indre kaos i Libyen, der er endt i en borgerkrigslignende situation, som verdenssamfundet og Vesten ikke tager sig af.




Der er imidlertid forskelle på den libyske situation før og under Gaddafi og den syriske kontekst. Til forskel fra Libyen er Syrien befolket af et kludetæppe af forskellige etniske grupper. Det syriske styre nyder - i modsætning til Gaddafis regime - en vis støtte hos især de mange minoriteter, der frygter de sunnimuslimske islamiske militser. Heroverfor er oppositionen stærkt splittet, og den moderate opposition svag.

Det førnævnte canadiske studie af R2P konkluderer om konflikterne i Libyen og Syrien: "Application of R2Ps language in the context of Libya and Syria once again highlighted how deep humanitarianism has intertwined with politics. References to the protection of civilians and R2P go hand in hand with regime change or encouraging such".

R2P er således blevet forbundet med regimeændringer, hvilket har skadet begrebet i en lang række lande, ikke mindst i de nye BRICS-lande, der er på vej frem i det internationale samfund.