Før det går løs mod Saddam

- Af Bjørn Møller
Seniorforsker, Center for Freds- og Konfliktforskning

Alt er linet op til et middelstort angreb på Saddam Husseins Iraq i den allernærmeste tid. Selv Danmark har meldt sig under fanerne med et løfte om militær støtte til den amerikansk-ledede slagstyrke der er ved at samles i Iraqs nærområde. Det danske bidrag på 1 stk. Herkules transportfly får næppe nogen som helst militær betydning, men er både tænkt som, og vil blive opfattet som, en politisk støtteerklæring. Heri ligger netop det dybt problematiske.

I første "halvleg" drejede vor hjemlige debat sig især om den arabiske "bad guys" natur og utallige forsyndelser samt om den moralske betimelighed i at give ham en afklapsning. Denne runde af debatten var ydermere krydret med en umiskendelig fascination ved styrken og den "sexede" teknologi, der påtænkes anvendt til hans afklapsning. I debattens anden "halvleg" har vi bl.a. set indlæg fra f.eks. Venstres og de Konservatives ordførere om det nationale sammenholds vigtighed, holdt i en udpræget "kæft, trit og retning-tone" og med klare henstillinger til debattører (herunder nærværende kronikør) om ikke at rejse besværlige spørgsmål. Men vi har også set en radikal og til en vis grad socialdemokratisk hævdelse af de traditionelle værdier og standpunter - dels "hvad kan det nytte"-argumenter, dels påpegninger af, at et FN-mandat er forudsætninger for dansk deltagelse. Debatten er hermed kommet til især at dreje sig om fire hovedspørgsmål:

1) Har USA m.fl. ret til at gennemføre et sådant angreb?
2) Er der behov for det?
3) Hvilket formål skal det tjene, og er det sandsynligt, at det vil afstedkomme den ønskede virkning?
4) Hvad er de mere langsigtede følgevirkninger?

Formålet med denne kronik er at besvare disse spørgsmål, og det kan allerede nu røbes at svarene taler klart imod den påtænkte danske deltagelse i operationen. Dels er den ulovlig, hvilket er grund nok til af afstå; dels ville den være særdeles uklog, selv hvis den ikke havde stridt mod folkeretten.

1) Hverken USA eller noget andet land har nogen som helst ret til at angribe nogen anden suveræn stater og altså heller ikke til at gennemføre luftbombardementer af Irak, uanset hvad man (med rette eller urette) måtte mene om styret. Den eneste instans i verden, der har mandat til at erklære og gå i krig, er FNs sikkerhedsråd. Det fremgår klart og utvetydigt af FN-pagtens artikel 2, stk. 4, hvori det hedder at medlemsstaterne skal afstå fra truslen om, eller anvendelsen af, magt mod nogen stats territorielle integritet eller politiske uafhængighed. Ikke bare den eventuelle brug af militær magt mod Iraq uden et FN-mandat, men strengt taget også de seneste ugers gentagne trusler om en sådan magtanvendelse, er altså i strid med FN-pagten.

At fremhæve dette er ikke juridisk paragrafrytteri, som nogle har hævdet. Tværtimod er det et af menneskehedens vigtigste civilisatoriske fremskridt, at der nu foreligger en traktat, som så at sige alle verdens stater har ratificeret, hvori angrebskrig er forbudt - til forskel fra tidligere tider, hvor det blev anset for naturligt og legitimt for stater at føre krig for politiske, økonomiske eller territorielle gevinster.

Det eneste FN-organ, der har kompetence til at føre krig eller til et give medlemsstater mandat til det, er altså Sikkerhedsrådet, hvis permanente medlemmer ud over USA og England også omfatter Frankrig, Rusland og Kina. De "roterende" medlemmer er for tiden Bahrain, Brasilien, Costa Rica, Gabon, Gambia, Japan, Kenya, Portugal, Slovenien og Sverige. Beslutninger kræver 9 ud af ialt 15 stemmer, men alle fem permanente medlemmer har vetoret, hvilket betyder, at hvis blot Út af dem siger nej, har en militær aktion intet mandat, hvorfor den er ulovlig. I den aktuelle sag er det endda tre af de fem permanente medlemmer, der afviser aktionen, herunder Ún af USAs (og vores) allierede, nemlig Frankrig.

Nu kunne man naturligvis hævde, at der "kun" er tale om en fortsat "anvendelse af de nødvendige midler", som FN sanktionerede med sin sikkerhedsresolution nr. 678 (29. november 1990). Her drejede det sig imidlertid om retableringen af det besatte Kuwaits selvstændighed, et mål, der forlængst er nået. Man kunne ydermere hævde - som Politikens leder gjorde det den 16. februar - at den i januar 1991 igangsatte krig aldrig er blevet afsluttet, eftersom den kun blev afbrudt af en våbenhvile. En egentlig fredsslutning ville forudsætte irakisk overholdelse af alle de efterfølgende sikkerhedsråds-resolutioner, især den berømte 687 (3. april 1991), hvori den besejrede aggressors delvise afvæbning blev besluttet. Dette er imidlertid sofisteri, eftersom Sikkerhedsrådet er den højeste myndighed hvad angår fortolkningen af dets egne resolutioner - og eftersom dets flertal afviser Tøger Seidenfadens udlægning af teksten.

Hvis eller når USA og England angriber Iraq (med politisk og militær støtte fra bl.a. Danmark) er det altså klart i strid med folkeretten, herunder traktater alle har undertegnet. At aktionen gennemføres "for at sikre overholdelse af FN-resolutioner" gør hverken fra eller til i denne sammenhæng, idet kun FNs Sikkerhedsråd har mandat til at beslutte, hvordan dets resolutioner skal effektueres såvel som tolkes. Der foreligger iøvrigt en lang stribe andre resolutioner, der aldrig er blevet effektueret, f.eks. vedrørende Israels rømning af de besatte områder. Denne resolution nr. 242 (22. november 1967) giver naturligvis hverken de arabiske lande eller andre stater ret til at angribe Israel for at gennemtvinge en israelsk tilbagetrækning.

Hvis USA m.fl. angriber, vil Iraq derfor med fuld ret kunne indklage koalitionen for FNs sikkerhedsråd for "brud på freden". Skulle de gøre det, vil FN have et alvorligt politisk problem, idet en fordømmelse (for slet ikke at nævne de sanktioner, alle andre stater end USA ville blive pålagt) sandsynligvis ville få USA til at forlade FN - eller i det mindste til i endnu højere grad end idag at boykotte organisationen ved at lade sin milliard-gæld vokse yderligere. FN ville desuden være fysisk ude af stand til at forhindre aktionen, gennemført af et land (USA), der tegner sig for ca. en tredjedel af verdens samlede militærudgifter - og som råder over verdens største beholdning af atomvåben. FN ville altså højst sandsynligt både være faktisk magtesløs og politisk skræmt fra en fordømmelse af et eklatant brud på dets regler, hvilket alvorligt vil underminere dens autoritet i kommende kriser - en autoritet, den danske regering ellers normalt arbejder ihærdigt for at styrke.

2) Nu kunne man naturligvis påberåbe sig "force majeure". Hvis der virkelig forelå en overhængende trussel for en global katastrofe, kunne det retfærdiggøre nødværgeforanstaltninter, herunder måske lovbrud. Men er det tilfældet i den aktuelle situation? Man skal for det første ikke glemme, at der er mange andre stater, der råder over masseødelæggelsesvåben, herunder alle fem førnævnte permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet, der derfor også undertiden kaldes "atomvåbenklubben". Også Israel råder utvivlsomt over nogle hundrede atomvåben, hvilket sandsynligvis også gælder Indien og Pakistan. Rækken af lande med kemiske våben er endnu længere, og omfatter f.eks. Syrien. At Saddams (relativt begrænsede og kun formodede) beholdning af masseødelæggelsesvåben skulle udgøre en "trussel mod verdensfreden", der kunne retfærdiggøre nødværge, kræver altså en særlig begrundelse.

Der er ingen tvivl om, at Saddam er en særdeles ubehagelig diktator, og der er al mulig grund til at antage det værste om hans hensigter. Forud for krigen i 1990 havde han bevisligt et udviklingsprogram for atomvåben - der imidlertid blev stoppet af FN efter hans nederlag. Han har idag ingen muligheder for i hemmelighed at fortsætte programmet, hvorfor hans eneste mulighed for er erhverve masseødelæggelsesvåben er kemiske og biologiske våben. Kemiske våben er ret beset kun masseødelæggende i meget store mængder, hvilket betyder, at de mængder, Iraq i hemmelighed ville kunne fremstille, kun udgør en begrænset trussel - især når man medænker problemerne med et levere dem til målet. SCUD-missiler, som dem han i 1991 affyrede mod Israel, er f.eks. ikke noget alvorlligt problem, idet deres "løfteevne" er for lille. Mange andre lande (herunder sandsynligvis Israel) råder iøvrigt ligeledes over kemiske våben og har bedre fremføringsmidler.

Hovedproblemet er derfor de biologiske våben, der ubestrideligt et noget djævelskab. Biologiske våben er imidlertid særdeles vanskelige at anvende målrettet, og derfor muligvis ikke noget specielt alvorligt problem. Det er dog absolut forståeligt, at den israelske regering er bekymret over udsigten til en spredning af anthrax eller botulisme i f.eks. Tel Aviv - der i højere grad er rent jødisk end f.eks. Jerusalem. Det er næppe tænkeligt, at en Saddam, (hvis vigtigste trumfkort er den arabiske solidaritet), ville angribe områder med en stor arabisk (palæstinensisk) befolkning. Eftersom Israel utvivlsomt ville gengælde et angreb med atomvåben, er det måske ikke sandsynligt, at han overhovedet ville angribe Israel "for alvor" - hvilket han jo heller ikke gjorde under krigen i 1991, hvor han snarere søgte at provokere Israel til et angribe sig m.h.p. at sikre sig arabisk sympati.

Saddams våbenbeholdninger udgør altså et problem; sandsynligvis også et alvorligt problem; men næppe et problem af sådanne dimensioner, at nødværge skulle kunne komme på tale. I værste fald udgør de et regionalt problem, mens den undergravelse af FNs autoritet, som det påtænkte angreb vil betyde, vil være et reelt problem for verdensfreden.

3) I 1991 var situationen klar: Den amerikansk ledede FN-koalition havde mandat til at fordrive de irakiske besættelsesstyrker fra Kuwait og genetablere dettes territorielle integritet og politiske suverænitet - hverken mere eller mindre. Idag er mangler ikke blot mandatet, men også en klar definition af den mission, en militær indsats skal opfylde: Skal man destruere Iraks masseødelæggelsesvåben og/eller deres evne til at fremstille sådanne - eller skal man gå efter ondets formentlige rod ved at satse på at vælte Saddam Hussein. Den første af disse mulige missioner er sandsynligvis umulig, mens den anden måske er mulig, men sandsynligvis skadelig, selv hvis den skulle lykkes.

Primitive biologiske våben er relativt simple at fremstille i anlæg af beskeden størrelse, som kan deles op i mange små anlæg. Produktionen er derfor umådeligt vanskelig at kontrollere. Selv hvis USA (hvilket er usandsynligt) skulle have kendskab til, nøjagtig hvor de befinder sig, vil det være meget vanskeligt (selv med superpræcise, laser-styrede, beton-gennemtrængende missiler) at destruere dem alle - og helt umuligt at være sikker på, at der ikke er nogen tilbage - eller at produktionen ikke genoptages senere. Så ønskeligt det end måtte være, kan en militær aktion altså umuligt direkte løse problemet med irakiske masseødelæggelsesvåben.

En anden mulighed er naturligvis at søge dem fjernet med indirekte midler, eksempelvis ved en kombineret straffe- og afskrækkelsesaktion, hvor man med omfattende bombardementer (mod militære mål og/eller paladser) straffer Saddam og herved forhåbentlig tvinger ham til at tillade uhindrede FN-inspektioner samt afskrækker han fra at lægge fortsatte inspektionere hindringer i vejen i fremtiden. Det er ikke utænkeligt, at dette vil lykkes, hvilket naturligvis vil være den bedste udgang på sagen.

Men hvad nu hvis Saddam ikke kaster håndklædet i ringen efter den første angrebsserie? Skal man fortsætte angrebene, og i så fald hvor længe? Skal man optrappe dem, og i givet fald til hvad? Skal man angribe civile mål eller måske bruge atomvåben? Sporene burde skræmme, idet USA brugte nøjagtig denne strategi for gradvis optrapning (i to forskellige varianter) under Vietnamkrigen uden at opnå det ønskede resultat - og med katastrofale konsekvenser for den vietnamesiske civilbefolkning til følge. Hovedarkitekten bag denne strategi, den daværende forsvarsminister Robert MacNamara, har i sine nyligt udgivne erindringer klart erkendt fadæsen og dens fatale konsekvenser.

Alternativt kan USA naturligvis efter nogle serier virkningsløse bombardementer simpelthen opgive sit forehavende - men kun med vidtgående indenrigs- og alliancepolitiske konsekvenser til følge: Clinton vil (igen) have dummet sig overfor den amerikanske offentlighed og Kongressen; og USA vil være blevet afsløret som mindre en almægtig og derfor også uden samme ret til førertrøjen som tidligere.

Der er også kræfter i USA og andetsteds, der taler for intet mindre end at vælte Saddam Hussein. For dette standpunkt taler, at han da ganske rigtigt er prototypen på den grumme diktator, der indespærrer eller henretter sine politiske modstandere, bruger militær magt (herunder kemiske våben) mod sin egen befolkning, især de opsætsige shi'iter og kurdere - og at han med betydelig ret kan mistænkes for aggressive hensigter overfor nabolandene.

Imod taler, at han jo langt fra et unik på disse punkter. Både den arabiske og øvrige verden vrimler med usympatiske diktatorer, blandt hvilke mange tidligere var vores allierede - herunder Saddam Hussein, som den øvrige verden jo nærmest støttede, da han i 1980 angreb Iran og under den påfølgende otte år lange og meget blodige krig. Skal "vi" (dvs. ovennævnte gruppe af stater med USA i spidsen, inkl. Danmark, men uden FN-mandat) i fremtiden føre krige for at ind- og afsætte regeringer i den 3. verden? I så fald vil det være et eklatant brud på et af den nuværende verdensordens allermest grundlæggende principper: at stater er suveræne enheder, der er beskyttet mod indblanding i deres indre anliggender generelt, og i særdeleshed mod indblanding med militære midler. Dette ville være endbetydende med en opløsning af FN, i hvert fald i dets nuværende form. I dets sted måtte i så fald træde en form for verdensregering, der i så fald vel skulle vælges demokratisk. Dette ville betyde, at Indien og Kina tilsammen (efter det hæderkronede Ún mand-Ún stemme princip) skulle kunne diktere resten af verden vores indenrigspolitik. Det er vel næppe det, den danske regering ønsker. Hvis ikke, er det vigtigt at fastholde FNs nuværende regelsæt, der udelukker en militær intervention for at vælte et styre.

Imod taler desuden en række politiske overvejelser, først og fremmest det uafklarede spørgsmål hvad (eller hvem) der skal træde i den detroniserede diktators sted. Man håber muligvis på (har måske allerede aftaler med) en gruppe oprørske officerer (mest sandsynligt fra luftvåbenet), der kan vælte Saddan og selv overtage magten. Men vil en sådan gruppe ikke blive opfattet som landsforræddere, der er indsat af arvefjenden USA med ulovlige midler, og vil deres styre så ikke blive anset for endnu mindre legitimt end Saddams - især hvis de vil være nødt til at nedkæmpe Saddam-tilhængere med magt?

Bedst ville det naturligvis være med et demokrati, men der er ingen som helst tradition for dette i Iraq, der mangler både en egentlig partistruktur, en fri presse osv. - men som til gengæld har flere egentlige løsrivelsesbevægelser. Konsekvensen kunne enten blive et borgerkrigslignende kaos som det, vi ser i Algeriet - eller det kunne være, at Iraq ville falde territorielt fra hinanden, hvilket ikke ville gavne den regionale stabilitet omkring Golfen - også fordi det ville betyde en relativ styrkelse af Iran. Demokrati gennemføres bedst indefra.

Alternativt kunne den angribene koalition naturligvis afsætte diktatoren og selv overtage styret for en periode, f.eks. indtil forudsætningerne for et fungerende demokrati var blevet skabt. Dette ville formentlig kræve en indsats af flere hundrede tusinde mand gennem en længere periode, f.eks. et tiår. Er USA, England eller Danmark virkelig villige til at påtage sig denne opgave, og til at yde de materielle og menneskelige ofre, det uundgåeligt ville kræve?

4) Allermest foruroligende er de mere langsigtede konsekvenser for regionen, for verdensordenen og for Danmarks internationale placering.

Selvom Saddam Hussein er alt andet end vellidt blandt statslederne i de andre arabiske lande, nyder han faktisk en vis populatitet i store dele af deres befolkninger - bl.a. som den eneste, der tilsyneladende tør tale Vesten midt imod, som et offer for en "uretfærdig" sanktionspolitik, osv. Dette image vil blive styrket af den planlagte intervention, der vil blive opfattet (med betydelig ret) som en vestlig sammenrotning mod et arabisk land, måske den arabiske verden som helhed. Antivestlige følelser vil blusse op, og "vi" bliver måske stillet overfor det samme dilemma som udviklingen i Algeriet stillede os i i begyndelsen af 1990erne, og som Tyrkiet idag stillet specielt EU i: at der simpelthen er demokratisk flertal for en radikal islamistisk og anti-vestlig politik, og at man derfor (som "det mindste onde") sætter demokratiet helt eller delvis ud af spillet. Den frygtelige sandhed er jo, at ikke alle tænker og føler som "os".

Konkret kan et angreb få den konsekvens, at der indkaldes til pro-irakiske demonstrationer i de af Israel besatte områder (eller i selve Israel). Yassir Arafat har allerede på vegne af de palæstinensiske myndigheder nedlagt forbud mod demonstrationer af (berettiget) frygt for, at de kunne udarte til stenkastning o.lign. Problemet vil vokse i tilfælde af en egentlig krig med negative konsekvenser for det spæde og skrøbelige palæstinensiske demokrati, der er en forudsætning for fred i Mellemøsten - og som ydermere nyder dansk støtte. Hvis Danmark (med rette) bliver set som part i en vestlig antiarabisk sammenrotning, vil vores muligheder for at spille en konstruktiv rolle være forspildt.

Allermest problematiske er imidlertid konsekvenserne for "den nye verdensorden", som en undergravning af FNs autoritet indebærer. En autoritet Danmark lige siden 1945 har arbejdet konsekvent for at styrke, bl.a. ved altid at betale vores bidrag til FN til tiden; ved at yde ulandsbistand (verdens højeste) via FN-systemet; ved at stille tropper til rådighed for fredsbevarende missioner; og senest ved at lægge hus og øverstkommanderende til den nye SHIRBRIG: en multinational militær brigade til hurtig udrykning i krisesituationer, som FN-systemet ville kunne disponere over. Denne konsekvente støtte til FN har givet Danmark et upåklageligt ry i den 3. verden, men man kan frygte, at dette i fremtiden kan blive noget blakket, hvis vi nu giver vores politiske og måske endda militære støtte til en ulovlig militær intervention. I stedet for at bidrage til at nedbryde FN kunne vi med fordel arbejde indenfor FNs rammer for at mobilisere alle diplomatiske, politiske, økonomiske og, om nødvendigt også militære midler til at tvinge Iraq til at overholde FNs resolutioner.

For en udbybning af ovenstående se:
Møller, Bjørn: "Resolving the Security Dilemma in the Persian Gulf- With a Postscript on the 1997/98 Iraqi Crisis", Working Papers, no. 8 (Kbh.: Center for Freds- og Konfliktforskning, 1998).