WEU mellem EU og NATO

WEU er i 1990'erne blevet et symbol på, men endnu ikke noget fuldgyldigt udtryk for bestræbelserne på at give EU en forvarspolitisk dimension. Ambitionen er ikke ny, idet et af de allertidligste forsøg på europæisk integration netop sigtede på forsvarspolitikken. Det var tanken om et europæisk forsvarsfællesskab, populært kaldet Europahæren, der udvikledes først i 1950'erne som en mulig ramme om den vesttyske genoprustning. Tanken blev torpederet i 1954 af den franske nationalforsamling, og den vesttyske genoprustning skete så i stedet inden for NATO.

Af Nikolaj Petersen - Professor i international politik, Institut for statskundskab, Aarhus Universitet

Herefter tog europæisk integration en anden retning med vægt på økonomisk samarbejde inden for EF. Først i begyndelsen af 1990'erne og efter ophøret af den kolde krig blev der politisk mulighed for også at inddrage sikkerheds- og forsvarspolitik. Det skete med Maastricht-traktaten af 1992, der koblede WEU på integrationsprocessen inden for rammerne af EU's såkaldte fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). Maastricht-traktaten fastslog, at denne „omfatter alle spørgsmål vedrørende Den Europæiske Unions sikkerhed, herunder udformningen på lang sigt af en fælles forsvarspolitik, som med tiden vil kunne føre til et fælles forsvar".
Konkret skulle koblingen finde sted, ved at EU kunne „anmode" WEU om at „udarbejde og iværksætte de af Unionens afgørelser og aktioner, der har virkning på forsvarsområdet." WEU blev derved en slags operatør (entreprenør) for Unionen.
Bestemmelserne om den fælles forsvarspolitik blev stærkt omstridt i den danske debat om Maastricht-traktaten, og efter folkeafstemningen i juni 1992, blev forsvarspolitikken omfattet af de fire danske Edinburgh-forbehold. Forbeholdet fastlog blandt andet, at Danmark ikke ville være medlem af, men kun observatør ved WEU og i overensstemmelse hermed ikke ville deltage i „udarbejdelse og gennemførelse af afgørelser og aktioner inden for Unionen, som har indvirkning på forsvarsområdet."

Kompromis
Når WEU med Maastricht-traktaten blev koblet løst til Unionen, var der tale om et kompromis mellem lande, der ønskede en endnu tættere kobling, i realiteten en sammensmeltning mellem EU og WEU, og lande, der i stedet ønskede WEU knyttet til og underordnet NATO. Efterfølgende har det vist sig, at de sidstnævnte kræfter er de stærkeste. Siden Maastricht har WEU's forhold til NATO udviklet sig stærkere end forholdet til EU, blandt andet gennem tanken om en særlig europæisk forsvarsidentitet (ESDI) inden for NATO, og ved at WEU i visse sammenhænge skal kunne trække på NATO-aktiver. Derimod har forholdet mellem WEU og EU ikke udviklet sig synderligt. Bestemmelsen om, at EU kan opfordre WEU til at forestå Unionens forsvarsmæssige aktioner, er kun blevet brugt én gang, i forbindelse med udsendelsen af en WEU-ledet politistyrke til Mostar i ex-Jugoslavien. Altså en meget beskeden begyndelse. Konkret må man derfor fastslå, at WEU i dag ligger betydelig nærmere NATO end EU.

Tættere samarbejde mellem WEU og EU
Med Amsterdam-traktaten gøres et nyt forsøg på at koble WEU på EU. EU's forsvarspolitiske målsætning har fået en lidt anderledes udformning, idet sigtet nu defineres som „en gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik i overensstemmelse med stk. 2, som vil kunne føre til et fælles forsvar, hvis Det europæiske Råd (dvs. EU's stats- og regeringschefer) træffer afgørelse herom".
Denne formulering er interessant i flere henseender. Således bestemmes det nærmere i det omtalte stk. 2, hvad der forstås ved forsvarspolitik, nemlig humanitære opgaver, redningsopgaver, fredsbevarende opgaver og fredsskabende opgaver i forbindelse med krisestyring.
Disse opgaver er identiske med de såkaldte Petersberg-opga-
ver, der siden 1992 har været defineret som WEU's hovedopgaver. EU lægger sig her-
med tæt op ad WEU i sin forsvarspolitiske forståelse.
Dette er samtidig en formulering, som udelukker de egentlige forsvarsopgaver. Ganske vist siges det, at den fælles forsvarspolitik kan føre til et egentligt fælles forsvar, hvis det vedtages enstemmigt af stats- og regeringscheferne. En sådan beslutning er der imidlertid ikke nogen som helst udsigt til bliver truffet, fordi vigtige medlemslande som Storbritannien, Tyskland og Holland er imod det.
Amsterdam-traktaten fastslår, at WEU har en „operationel kapacitet", især vedrørende Petersberg-opgaverne. Dette er nok noget af en overdrivelse, men afspejler, at der gennem de senere år er arbejdet seriøst med at udvikle WEU til en organisation, der kan påtage sig opgaver i den lavere og blødere ende af sikkerhedsskalaen. Det siges videre i traktaten, at Unionen skal oprette tættere institutionelle forbindelser med WEU; hvordan dette kan ske, bliver dog udskudt til senere afgørelse.
Traktaten åbner også formelt mulighed for, at WEU helt integreres i Unionen, „hvis Det Europæiske Råd træffer afgørelse herom". En sådan afgørelse er der dog ikke i dag nogen udsigt til. Sammensmeltningen af EU og WEU ligger derfor - med mindre NATO-samarbejdet bryder sammen - langt ude i fremtiden.
Amsterdam-traktaten bestemmer endvidere modsat Maastricht-traktaten, at NATO er overordnet WEU. Udviklingen af det forsvarspolitiske samarbejde skal nemlig respektere medlemmernes forpligtelse over for NATO og være forenelig med den sikkerheds- og forsvarspolitik, der fastlægges i NATO. Dette betyder, at NATO anerkendes som den organisation, der har ansvaret for den „hårde" sikkerhedspolitik, dvs. det egentlige forsvar og de tungere dele af de fredsbevarende operationer.
Inden for denne overordnede ramme kan EU og WEU operere i et endnu ikke klart defineret samarbejde om den „blødere" ende af sikkerhedspolitikken. Traktaten bestemmer her, at Unionen „benytter sig af" WEU til at udarbejde og iværksætte sine forsvarspolitiske afgørelser. Visse lande havde ønsket, at Unionen fik ret til at „instruere" WEU, men det kunne der ikke skabes enighed om.

Snævre rammer
Hvorledes forholdet mellem EU og WEU faktisk vil udvikle sig, er derfor uklart, men man bør være opmærksom på, at stærke lande med Storbritannien i spidsen ikke er interesseret i, at forholdet EU-WEU udvikler sig stærkere end forholdet NATO-WEU. Med i billedet hører også, at WEU i dag kun har 10 af EU's 15 lande som fulde medlemmer, mens de resterende fem har observatørstatus. Dette sætter snævre grænser for, hvorledes forholdet mellem de to organisationer kan udvikle sig.

< Til oversigten